La reactivación de la diplomacia climática entre la UE y ALC

Los miembros del gobierno alemán Annalena Baerbock (Asuntos Exteriores) y Hubertus Heil (Trabajo y Asuntos Sociales) se reúnen con representantes de cooperativas de cacao y organizaciones de mujeres en la selva tropical de la isla de Combu, en Brasil. (Annette Riedl/dpa/Getty Images)

La agenda medioambiental y de cambio climático se posiciona como un eje articulador de la cooperación relanzada entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe.

Tras ocho años sin que se celebraran cumbres UE-CELAC, la presidencia española del Consejo de la Unión logró que llevase a cabo en Bruselas en julio de 2023. Las referencias a los temas verdes aparecen en 11 párrafos de los 41 que componen la Declaración de la Cumbre UE-CELAC de 2023. Además de ser numerosas, estas menciones se vincularon claramente con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), el empoderamiento de la sociedad civil y las comunidades vulnerables, incluyendo pueblos indígenas, mujeres, menores, afrodescendientes y defensores de los derechos humanos. Posteriormente, la Fundación EU-LAC se comprometió a realizar un Foro de Diálogo Multiactor en Costa Rica para darle seguimiento a estas declaraciones, discutir estrategias para su implementación e involucrar a expertos y actores de la sociedad civil. En efecto, es importante que las declaraciones de las cumbres se transformen en políticas concretas y visibles, pues la falta de resultados fue una de las razones que desgastó el proceso de cumbres anteriormente y que llevó a suspenderlas desde 2015. Más allá de esta actividad, sería necesario establecer diálogos sectoriales, a nivel de ministros/responsables de temas de cambio climático de las dos regiones. La importancia de los temas medioambientales en la agenda se debe, sobre todo, a que el Pacto Verde Europeo es prioridad de la Comisión Europea actual, pero otros factores latinoamericanos también fueron fundamentales para insertar el tema en el relanzamiento de las discusiones birregionales. La presidencia argentina de CELAC organizó una reunión de los responsables de cambio climático en noviembre de 2022 que produjo un documento expresando el posicionamiento de la región, cuyos gobiernos han declarado su compromiso con el tema y suscrito los principales instrumentos multilaterales. Esto, en gran medida, es reflejo de la gran preocupación por el cambio climático que existe entre la opinión pública latinoamericana, la cual, además, ve a la UE como un socio con el que cooperar. Por otra parte, el regreso al poder de Luiz Inacio Lula da Silva en Brasil fue indispensable para relanzar la diplomacia climática, ya que tiene una política enfocada en revigorizar la conservación de la Amazonia, tras la parálisis durante el gobierno de Jair Bolsonaro. Brasil convocó una Cumbre de la Organización sobre el Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) en agosto de 2023, a la que asistieron representantes de los ocho países amazónicos parte del tratado, de Alemania y Noruega, principales donantes al Fondo de la Amazonia, así como del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe (CAF), el Nuevo Banco de Desarrollo (Banco de los BRICS). La estrategia que se plantean estos países es capitalizar la conservación de la Amazonia, ya que, sin financiamiento, será difícil contrarrestar los incentivos económicos que empujan a su explotación descontrolada y empoderar a los grupos ecologistas y comunidades indígenas que son quienes ejecutan labores de conservación sobre el terreno. La UE y España podrían sumarse a este esfuerzo, el más importante en la región de ALC, ya que la selva amazónica es el sumidero de carbono más grande del planeta. La Unión ya financia un programa de conservación de la selva en la cuenca del Congo, por lo que la experiencia se puede replicar y escalar.

Una mujer sostiene una pancarta durante la manifestación exigiendo medidas urgentes para hacer frente al calentamiento global en Santiago de Chile, en septiembre de 2022. (Lucas Aguayo/SOPA Images/LightRocket/Getty Images)

A pesar de que todos estos avances son notables, y de que las sociedades europeas y latinoamericanas exigen acción a sus gobiernos, persisten algunas dificultades que no hay que perder de vista. Primero, se reproduce la misma brecha Norte-Sur que afecta a las negociaciones multilaterales: en el documento de CELAC de 2022 quedó claro que los gobiernos de la región consideran que históricamente no han contribuido de manera significativa a generar el problema del cambio climático y que sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) son aún bajas en comparación con las de los países desarrollados. Así, insisten en el principio de “responsabilidades compartidas pero diferenciadas” y plantean medidas casi exclusivamente en materia de adaptación, mientras que condicionan las políticas de mitigación a la disponibilidad de recursos por parte de los Estados desarrollados. De hecho, CELAC propuso la creación de un fondo regional de adaptación e insistió durante la cumbre de julio de 2023 en que la UE coopere con recursos.

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Segundo, en materia de mitigación, son pocas las medidas que se observan para atajar la producción de GEI derivados de la agricultura, a pesar de que constituyen más del 40% de las emisiones de la región, el doble de la media mundial. Tercero, de acuerdo con Climate Action Tracker, los dos grandes emisores de GEI, Brasil y México, no han planteado metas más ambiciosas en sus Contribuciones Nacionalmente Definidas (CND) de 2022, como estaba previsto en el acuerdo de París, y, de acuerdo con el informe anual 2022 de Euroclima+ en ALC, sólo poco más de un tercio de los países de la región tienen contemplados recursos en sus presupuestos nacionales para cumplir con sus CND. 

Cuarto, la variedad de atención, enfoques, necesidades y políticas públicas climáticas en la región es enorme: mientras que algunos gobiernos, como en Chile y Colombia, han dado prioridad a los temas de medio ambiente, otros, como México, los han dejado de lado, reduciendo los espacios de cooperación con la UE. Por tanto, el alcance de la cooperación en estos temas a nivel birregional es limitado, pues resulta más efectivo ejecutar acciones y proyectos de forma bilateral con los distintos Estados, con grupos pequeños de países, o directamente con la sociedad civil y otros actores subnacionales como son las ciudades. Con estas últimas, existe gran potencial para avanzar en los objetivos de mitigación, especialmente apoyando la renovación de infraestructuras en materia de transporte, que genera 43% de los GEI de la región. Además, la mejora del transporte urbano repercute directamente en otros ámbitos de la vida de la gente, como la salud.

La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, habla en rueda de prensa sobre Global Gateway, la nueva estrategia europea para impulsar conexiones inteligentes, limpias y seguras en los ámbitos digital, energético y del transporte. (Thierry Monasse/Getty Images)

A pesar de que el cambio climático apenas ahora se plantea como prioritario en la agenda de las cumbres UE-CELAC, la cooperación en materia de cambio climático se ha venido dando desde hace más de una década por medio del programa Euroclima+. Éste ha sido el instrumento principal que la Unión ha desplegado con 18 Estados de América Latina (y próximamente del Caribe) y con actores subnacionales, desde gobiernos locales hasta organizaciones de la sociedad civil. El programa está cofinanciado por la UE y el Gobierno alemán por medio del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ). Por su parte, las agencias de cooperación de España, Francia y Alemania tienen programas propios de cooperación en la materia con los países de ALC y colaboran con Euroclima+. Actualmente, se mueven hacia una mejor coordinación entre sí y con otros actores bajo el paraguas de Team Europe, además de con otras agencias regionales como la CEPAL, y globales, como el Programa de la ONU para el Medio Ambiente (PNUMA). Con la iniciativa Global Gateway, lanzada en 2021, se persigue una política de desarrollo más integral que amplía las áreas temáticas e incorpora la participación del sector privado.

Euroclima+ funciona a base de “acciones” (horizontales) y “proyectos” (intervenciones específicas), diferenciadas por país, multipaís y regionales. Predominan los instrumentos bilaterales, ya que el programa opera por medio de “Diálogos País”, en los cuales se determinan los objetivos conjuntamente. En este ámbito, las agencias españolas, AECID y FIIAPP, tienen un papel especial que desempeñar, debido a su presencia en toda la región e interlocución con una amplia gama de actores estatales, de la sociedad civil y del sector privado. Además, la nueva ley de cooperación española, aprobada en febrero de 2023 bajo la que operan estas agencias, incorpora el concepto de “desarrollo en transición”, favorable a los países de renta media como los de ALC, y permite un enfoque flexible multiactor. Esto las coloca en una posición adecuada para fungir de puente y coordinador entre la multiplicidad de actores que se requieren para atajar una cuestión tan compleja como es la del cambio climático. Tienen además a su favor un factor de poder blando: la imagen generalmente positiva de España entre las sociedades de la región.

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En 2022, Euroclima+ tenía identificadas 85 acciones en América Latina, de las cuales 18 ya estaban concluidas, 50 siguen en curso de ejecución y 17 están en la fase de diseño. La asignación presupuestaria de la UE en 2010 fue de 144 millones de euros y se prevé que a partir de 2023 se añadan otros 105 millones de euros. A este presupuesto se suman las contribuciones de las agencias arriba mencionadas, y será importante añadir recursos adicionales, ya que la transición verde tiene costos, y los países de ALC enfrentan una situación de estrechez fiscal y deuda tras la pandemia de la Covid-19.Entre la multitud de áreas para la cooperación entre la UE y ALC, resulta de particular interés el hidrógeno verde, la gran promesa de un combustible que no genera emisiones de GEI. Para producir hidrógeno es necesaria una gran cantidad de electricidad, razón por la cual, para que sea verde es indispensable que dicha electricidad provenga de fuentes no contaminantes. América Latina presenta un enorme potencial en ese sentido, puesto que su matriz energética ya es la más limpia del mundo, dominada por la generación hidroeléctrica. Varios países de la región, con Chile a la cabeza, desarrollan acciones para promover el sector, con el fin de exportarlo (Chile) o utilizarlo en el sector del transporte de larga distancia (Colombia). Euroclima+ apoya actualmente dos proyectos, uno en Chile y otro en Argentina. De acuerdo con la CAF, con las políticas y las inversiones adecuadas, ALC tiene potencial para desempeñar un papel destacado en la transición energética global, generar empleo y satisfacer la creciente demanda de energía de sus economías.

Una fila de bicicletas de alquiler aparcadas en Río de Janeiro, Brasil. (Roberto Machado Noa/UCG/Universal Images Group/Getty Images)

Persisten algunos retos para aprovechar esta oportunidad: establecer la legislación pertinente, desarrollar la infraestructura para su producción y transporte, atraer contratos que afiancen el crecimiento de ese sector y diseñar políticas públicas que fomenten la creación de cadenas de valor locales y promuevan el desarrollo humano. En todas estas áreas, la UE, las agencias de cooperación nacionales y las empresas europeas pueden aportar la capacidad técnica y capital que se requieren en ALC. Por otra parte, de acuerdo con la publicación The Economist, es importante tener en cuenta que el uso de hidrógeno puede permitir descarbonizar algunas industrias muy contaminantes como la producción de cemento o de amoniaco para fertilizantes, pero la tecnología para su uso más amplio de forma segura (por ejemplo, para calentar hogares o transporte en automóvil) aún no se ha desarrollado. En suma, se trata de un sector muy prometedor, al que está llegando mucha inversión, en los que hay interés por parte de los gobiernos de América Latina, pero cuyos mercados, regulaciones e infraestructuras están todavía en proceso de maduración.

La lucha contra el cambio climático y la transición energética ocupan hoy un lugar prioritario en la diplomacia y la cooperación entre la UE y ALC, donde tanto gobiernos como sociedades coinciden en la necesidad de actuar de manera contundente. Para que lo logrado en la cumbre de julio de 2023 no se quede solamente en el nivel declarativo, es necesario institucionalizar un mecanismo de seguimiento, diálogos sectoriales, encabezados por ministros y oficiales de alto nivel, para afianzar el trabajo que la Fundación EU-LAC está realizando en términos de incorporar a la sociedad civil y los expertos. Los gobiernos de ALC han expresado con claridad que lo que esperan de Europa es, más que nada, financiamiento. En este sentido, sería conveniente que la UE y España se sumen al esfuerzo más importante de la región en materia de mitigación: la conservación de la Amazonia. Es necesario también continuar con el aumento de recursos adjudicados a Euroclima+ y movilizar capital adicional por medio de la iniciativa Global Gateway para la creación de infraestructuras en sectores clave, como son el transporte urbano o el del hidrógeno verde, donde ALC ofrece ventajas comparativas y voluntad gubernamental. En estos esfuerzos, las agencias españolas de cooperación están llamadas a desempeñar un papel importante, como puentes entre la miríada de actores que deberán coordinarse para enfrentar un problema tan complejo como el del cambio climático.

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